为大力倡导文明节俭、生态环保、移风易俗的殡葬新风尚，有力推动全市殡葬事业科学发展，根据《殡葬管理条例》（国务院令第225号，1997 年）、《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发〈关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见〉的通知》（湘办发〔2014〕26号）和《湖南省人民政府办公厅关于印发〈湖南省2016—2020年殡葬事业规划〉的通知》（湘政办发〔2014〕115号）精神，结合湘潭实际，制定本规划。

一、发展现状

（一）基本情况

1．殡葬改革深入推进。自 1997 年国务院颁布实施《殡葬管理条例》以来，我市深入贯彻落实殡葬管理法规政策，积极稳步实行火葬，改革土葬，节约土地资源，保护生态环境，殡葬改革工作取得重大进展。到 2015 年，雨湖区死亡人口火化率达 49%，岳塘区死亡人口火化率达 71%，全市死亡人口火化率由实施殡葬改革前的 3.3%上升到 22.95%。文明办理丧事、文明祭奠方式逐渐为广大群众所接受，接受骨灰公墓安放、璧葬等骨灰处理方式的群众逐渐增多。

2．殡葬服务设施逐步完善。目前全市具有火化功能的殡仪馆1 家，厂矿留存的殡仪室 4 家，经营性公墓 4 家，已建成并使用的墓穴有 2.8 万个，未使用的墓穴 1 万个，已审批可建设的土地 1000余亩，完全能够满足规划期内城镇居民去世火化后骨灰安葬需求。

3．公益性质日益彰显。认真落实国、省殡葬惠民相关政策，对城乡低保对象、城镇“三无”人员、农村“五保”供养对象实行基本殡葬服务费用全免，有效减轻了困难群众办丧负担。同时，实行殡葬服务政府定价，殡仪服务满意度不断提高。

（二）存在问题

1．殡葬改革工作需进一步推进。少数地方殡葬改革力度不够，火化率低，土地资源节约意识不强；骨灰二次棺葬现象比较严重，环保文明的殡葬方式尚未得到普及。

2．殡仪服务设施建设亟待加强。全市仅市城区有一家火化殡仪馆，且设施设备陈旧，服务能力不足，其他县市尚未建设殡仪馆和火化设施，最远的乡镇离市殡仪馆近百公里，群众办理丧事不方便，导致全市火化率偏低。

3．农村公益性公墓建设急需启动。目前，我市没有一处农村公益性墓地，农村居民去世火化后，大多将骨灰埋葬在房屋周围或自留地自留山上，不但占地面积大（一般都超过20平方米），且用水泥硬化或安装永固性墓具，导致青山“白化”现象严重。

（三）面临形势

为进一步保证基本殡葬服务的社会公益性质，更好地保障群众基本丧葬需求，持续推进殡葬改革是政府应承担的重要职责，必须鼓励社会力量参与经营性殡葬服务，充分发挥市场配置资源基础性作用，提升殡葬服务行业整体水平，满足群众多样化殡葬服务需求。同时，我市地处长株潭城市群全国两型社会建设综合配套改革试验区的核心区，对殡葬事业改革发展提出了更高要求，工作任务十分繁重。

二、总体要求

（一）指导思想

深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，坚持实行火葬、改革土葬、节约殡葬用地、革除丧葬陋俗、倡导文明节俭办丧事的殡葬改革方针，坚定不移地推进殡葬改革，不断加强殡葬基础设施建设，完善殡葬基本公共服务，理顺殡葬管理体制，强化殡葬行业监管，为促进经济社会全面协调持续可发展和建设幸福湘潭作出贡献。

（二）基本原则

1．政府主导、保障基本。殡葬服务分为公益性基本服务和选择性服务两大类。基本殡葬服务包括遗体接运、存放、火化、骨灰安放等，由公办服务机构提供或建立政府购买、服务外包等多元供给机制，实行政府定价。

2．统筹协调、齐抓共管。坚持葬法改革与殡礼改革并行、遗体火化与骨灰安放并重、实行火葬和改革土葬并进、丧事简办与祭扫简约并举，统筹谋划、配套衔接、协同推进。建立健全政府负责、部门协同、社会参与的工作机制。

3．因地制宜、分类指导。在城市区重点抓好殡葬秩序整治工作，加强规范管理；在城镇重点抓好殡葬基础设施建设，为群众集中治丧提供保障；在农村重点整治乱埋乱葬行为，抓好丧事从简、移风易俗工作。

4．以人为本、为民服务。认真贯彻殡葬法规政策，加大殡葬管理法制建设力度，规范殡葬行业管理，创新开拓服务项目，满足社会不同层次群众需求，保障困难群众基本丧葬需求，促进殡葬事业健康发展，不断提高殡葬服务、管理能力和水平。

（三）发展目标

到2020年，中心城区和县市区政府所在地城区火化率达100%，全市城乡年均火化率达到或超过全省平均水平；火化设施污染物排放限值达到国家标准；骨灰存放、树葬、江葬等节地生态安葬比例达到65%以上，公墓墓位超标硬化现象得到遏制；基本杜绝散埋乱葬和骨灰装棺再葬现象；全市所有县市均建殡仪馆，规模较大、人口集中的乡镇有治丧场所；所有县市都建有公益性骨灰存放楼（堂、塔） 或公益性墓地。全面健全基本殡葬服务保障机制，形成覆盖城乡居民的殡葬公共服务体系，初步实现基本殡葬服务均等化，逐步建立健全政府负责、部门协同、社会参与、法治保障的现代殡葬治理体系，社会组织和基层群众自治组织在殡葬改革、服务、管理中的作用显著增强。

三、主要任务

（一） 积极推行火葬。根据省人民政府有关规定，我市行政区全部为火化区。根据实际情况，可将我市划分为一级火化区和二级火化区。各县市区人民政府和园区、示范区管委会可结合实际情况，按照新的要求有步骤有计划调整和划分火化区范围，自行确定一级火化区和二级火化区范围（必须明确具体的时间期限），精确到村和社区，并报市民政局备案。确定的一级火化区范围只能扩大不能减少。严格限制墓葬用地，尽量选择荒山瘠地集中安葬，教育引导群众不立碑、不留坟头、不用水泥石材建坟。

（二） 加快殡葬服务基础设施建设。加快完成市殡仪馆提质改造工程；同时在湘乡市、湘潭县各新建一个具备火化功能的殡仪馆；在韶山市、岳塘区各建立一个殡仪服务站或殡仪馆；以乡镇、街道为单位，启动农村公益性公墓、乡镇殡仪服务站和骨灰堂建设（绿心保护区范围的乡镇或街道必须全部建设)，实现骨灰规范安放率达到 100%，逐步形成布局合理、设施完善、功能齐全、服务便捷的基本殡葬公共服务网络，满足人民群众的基本丧葬需求。殡仪馆建设和改造要本着“可用、实用、够用”的原则，按照相关要求，科学规划，精心设计，做到布局合理、设施齐全、功能配套、景观和谐。公益性公墓（骨灰堂） 建设应符合城乡规划要求，以乡镇为主体进行建设和管理。

（三）大力推行文明治丧和生态葬法。在县以上的城区和较大的乡镇实行集中治丧，消除临街治丧现象；逐步推行庄重、简约的治丧方式，避免大操大办、铺张浪费现象；实行骨灰公墓安葬，推行骨灰格位存放、树葬、深埋等多种节地生态葬法，倡导江葬、抛撒等不保留骨灰方式；整治骨灰装棺再葬、修建豪华大墓、乱埋乱葬等行为；有条件的地方可设置祭扫专区或划定公祭区域，开展社区公祭、集体共祭、网络祭扫等现代追思活动，不断创新丧葬礼仪，引导群众文明治丧、低碳祭扫。

（四）全面落实惠民殡葬政策。按照《2014年全省基本公共服务清单》要求，对全市范围内低保对象、城镇“三无”人员、农村“五保”对象和重点优抚对象身故后遗体运送、存放、火化及骨灰寄存等基本服务实行免费。扩大殡葬惠民受惠人群，各地要逐步将受惠群众在现有基础上扩大到没有享受国家社会养老保险的居民。适时提高惠民服务项目，在现有基本殡葬服务项目的基础上，增加悼念追思服务补助和骨灰规范安葬补助。加快建立殡葬改革激励引导机制，实行生态安葬奖补政策，逐步将骨灰存放、树葬、深埋、江葬、抛撒等少占或不占地方式，以及非强制火化对象自愿火葬纳入奖补范围，给予逝者亲属一定的奖励。

（五）加强殡葬事业规范管理。

1．经营性公墓管理。严格按照规划许可建设经营性公墓，加强对公墓建设规划方案和建设过程的审查、审核；规范公墓经营行为，严禁炒买炒卖墓位、骨灰格位，严禁销售超面积、豪华墓位；探索公墓维护管理费提取比例，整章建制，加强管理费使用情况的监管，防范公墓土地开发用尽后的管理风险和隐患；强化经营性公墓年检制度。

2．公益性公墓管理。公益性公墓坚持政府投资或筹资建设，政府定价，政府部门或乡镇负责管理，确保其公益性和节地生态性；以乡镇为主体建设的农村公益性墓地，只能供当地村民使用，严禁对外销售、租赁、招商、股份制合作等商业活动；参照经营性公墓年检要求，由县市区（园区和示范区） 对公益性公墓建立年检制度。

3．选择性殡葬服务管理。对选择性殡葬服务项目，通过公开招标、服务外包等形式，引入竞争机制，降低采购和服务成本；对选择性殡葬服务收费，严格执行发改价格〔2012〕673 号文件的有关规定，结合本地情况纳入地方定价目录；全面建立殡葬服务收费标准和丧葬用品价格公示制度，逐步推行殡葬服务和丧葬用品销售格式合同，保障消费者知情权、选择权和公平交易权。

4．殡葬服务中介管理。殡葬服务中介机构必须有合法使用的固定场所，有与开展相关服务相适应的从业人员，依法向工商行政管理部门申领登记。医疗机构应加强医院太平间管理，防止非法殡葬服务机构渗入，不得将太平间委托非法殡葬服务机构进行管理。

（六）提升基本殡葬服务水平。建立和推行殡葬设施、用品标准化，实行遗体接运、消毒、保存、火化、骨灰安放等环节的标准化服务，提高基本殡葬服务专业化、规范化水平；建立殡葬服务信息化平台，逐步实行殡葬信息采集、手续办理、服务流程、资金结算、处理结果、档案管理的信息化管理；建立和完善各项规章制度，基本服务与选择性服务明确分开，明码标价，上墙公示，维护人民群众的知情权和监督权；加大殡葬业务培训，提升从业人员素质，健全殡葬职业技能鉴定工作体系，推动技能鉴定与用人单位岗位聘用制度衔接，逐步实行殡葬行业准入制度；深入开展行风评议、创先争优和职业道德教育等活动。研究制定殡葬服务质量的评价手段和方法，客观评估殡葬服务单位在质量承诺、服务回访、满意度调查以及投诉受理监督等方面的实施途径和效果，为改进和提升殡葬服务质量提供重要依据。同时，不断改善殡葬从业人员的工作条件、生活待遇和社会地位，提升殡葬服务水平。

四、保障措施

（一） 加强组织领导。各级各部门各单位要高度重视殡葬改革工作，切实加强组织领导，建立健全工作机构和协调机制，将殡葬事业纳入当地国民经济和社会发展规划，列入政府重要议事日程，纳入政府工作目标管理和绩效考核内容。强化规划意识，严格责任追究，把全市殡葬事业发展规划作为规划期内殡葬管理和审批、建设殡葬设施的重要依据，严禁违反规划建设殡葬设施的行为。各地要根据规划制定好年度工作计划，按照“统筹协调、分工负责”的原则，建立和落实工作责任制，精心组织实施，严格监督考核，将倡导殡葬新风尚融入落实中央八项规定、省委和市委“九项规定”中，切实发挥党员干部带头推动殡葬改革的引领作用，确保规划目标和任务顺利完成。

（二） 加大投入力度。各地要根据经济社会发展水平，加大政府对殡葬事业的资金支持力度，要将殡葬事业经费纳入年度财政预算，支持殡葬事业发展；落实基本公共殡葬服务经费，保障低收入群体、特殊困难群众的丧葬需求，建立完善殡葬事业公共投入稳定增长机制，解决我市殡葬设施严重不足、殡葬设备老化落后等问题，保障殡葬改革顺利推进。

（三） 形成工作合力。各有关部门要各司其职，密切配合，齐抓共管，形成合力。纪检监察机关、组织部门要注意掌握党员、干部治丧情况，加强教育管理，严肃查处党员、干部在办理丧事活动中的违纪行为；发展改革部门要将殡葬设施建设纳入基本建设规划，会同有关部门完善鼓励殡葬改革的服务收费机制，严肃查处殡葬服务单位违规收费行为；宣传、文明办等部门要做好殡葬改革宣传引导工作，将殡葬工作纳入文明单位创建内容；城管执法部门要坚决制止城区违规搭棚治丧等行为；公安部门要依法查处办理丧事活动中的违法行为；国土资源、林业等部门要对乱埋乱葬、毁田毁林造坟等行为进行治理；财政部门要根据殡葬事业发展需要合理安排资金，引导建立促进殡葬事业健康发展的多元投入机制，加强殡葬资金的监督管理，提高资金使用绩效；民族宗教部门要规范寺庙、宗教人士的丧葬活动，严格按照殡葬法规开展追思、亡灵超度等哀悼活动；卫生计生部门要规范住院死亡人员遗体处理程序，配合殡葬管理部门做好遗体管理和接运工作；质监、工商等部门要加强对丧葬用品制造和销售的监督管理，对虚假宣传和炒买炒卖墓穴、骨灰存放格位，不凭死亡证明和火化证明预售等违规行为进行查处；环保部门要加大对殡葬服务单位环保工作的监督检查力度，推进生态环保殡葬；民政部门要切实履行推进殡葬改革、加强殡葬管理、监督殡葬服务等职能，协调配合有关部门制止乱埋乱葬行为，加强殡葬服务市场监管；工会、共青团、妇联等人民团体和基层党组织、村(居)委会以及红白理事会、老年人协会等社会组织要充分发挥作用，广泛动员群众积极参与殡葬改革。

（四）营造良好氛围。各地要充分利用各种媒体和传播手段，利用每年开展的清明主题宣传月活动，利用社会组织、行业协会、群众自治组织等团体，深入宣传殡葬改革的法规政策，普及科学知识，倡导文明节俭、生态环保、移风易俗的殡葬新风尚，大力宣传先进典型，传播正能量，营造积极支持、参与殡葬改革健康向上的社会舆论氛围。

（五）严格考核督查。从2016年起，将殡仪馆建设、农村公益性墓地建设、殡仪服务站建设等殡葬设施建设纳入市政府为民办实事工程，列入绩效考核，考核结果在全市通报，并与文明单位的表彰、项目经费的支持相挂钩。